地方政府隐性债务规模有多大？-凯时app官方首页

 17年下半年以来，从中央到地方掀起了地方政府隐性债务的治理行动，对新增隐性债务的遏制拖累了基建投资，对存量隐性债务的处理则关系到融资平台债务的安全。我们将通过系列专题探讨地方政府隐性债务，进而为基建投资走势、城投债投资策略等提供思路。本文将对地方政府隐性债务的定义和规模等进行分析。

什么是地方政府隐性债务？

“政府性债务”→“地方政府债券”→“隐性债务”

梳理相关会议（包括党代会、中央经济工作会议、中央政治局会议、中央财经委员会会议等）公报可知，中央对于地方政府债务的表述经历了从“政府性债务（2014年前）”到“地方政府债券（2015年至今）”到“隐性债务（2017年7月至今）”的变化，这从侧面记录了我国地方政府债务管理机制的发展和规范进程。

对于地方政府债务，在2014年之前的提法是“政府性债务”，如2012年全国金融工作会议提出“防范化解地方政府性债务风险”，2013年中央经济工作会议提出，“把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任”。地方政府性债务包括直接债务和或有债务，前者指的是地方政府负有偿还责任的债务，后者包括地方政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。2014年之前，按照1994年颁布的《预算法》，地方政府不得举债（法律和国务院另有规定外），而地方政府又有较重的基建投资压力，于是通过地方政府融资平台举债，也有部分省份通过财政部自发自还或自行发行地方债。当时地方债务体系处于尚未建立的时期，政府性债务便是这一特定历阶段的产物，这些债务跟地方政府有关，但又不都是地方政府债务。

2015年起，新《预算法》正式实施，部分政府性债务通过债务甄别纳入预算管理，地方政府债券成为地方政府举债的唯一合法途径，“政府性债务”也逐渐淡出历史舞台，“地方政府债券”取而代之，如2015年的中央经济工作会议提到，“完善全口径政府债务管理，改进地方政府债券发行办法”。

第一次提到“地方政府隐性债务”是在2017年7月24日召开的政治局会议上，会议指出，“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。而在此前10天召开的全国金融工作会议指出，“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。政治局会议是对金融工作会议严控地方政府债务增量这一精神的落实。15-17年，融资平台仍靠地方政府信用支持进行融资，一些不规范的政府购买、ppp等融资的偿还仍要依靠财政资金，这些债务不是地方政府合规债务，但无疑会增大政府支出压力，“隐性债务”的提法应运而生。

 

 

地方政府“隐性债务”与“政府性债务”有何异同？相同的地方在于都与地方政府信用密不可分、主要用于公益性或准公益性项目、在项目自身现金流不够覆盖债务本息时依赖于财政资金偿还，而不同之处在于政府性债务是在地方政府举债机制尚未建立之前而出现的，处于监管的灰色地带，经过债务甄别纳入预算后大部分其实已经退出了历史舞台；而隐性债务从理论上来讲不属于地方政府债务，主要通过不合规操作（如担保、出具承诺函）或变相举债（伪ppp、包装成政府购买等）产生。未来如何处置、是否可以通过新一轮甄别使其显性化目前还未明确。

隐性债务尚无统一口径和认定标准

按照15年财政部发布的《政府会计准则——基本准则》中的定义，负债是指“政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务”。如果编制地方政府自身的资产负债表，隐性债务不会被计入负债，一是由于隐性债务的举借主体不是该政府会计主体（地方政府），二是隐性债务的偿付不是现时义务，而是由某些未来的事项所决定（如融资平台自身是否能偿债），且金额也可能无法准确地计量（取决于举债主体自身能偿还多少），换言之，隐性债务基本都属于或有负债。

目前各界对于隐性债务仍缺乏统一口径和认定标准，2018年以来，多个省份开展了地方政府隐性债务审计，据第一财经报道，很快将下发文件明确隐性债务统一口径。

透视隐性债务的三个视角

目前市场上对于隐性债务的不同分类有些混淆，如不少人在提到隐性债务时会将棚改项目债务、城投债、融资平台等相并列，事实上它们是不同角度但又相互交叠的概念。因此，我们有必要梳理清楚地方政府隐性债务是如何产生的，我们将从项目端、融资端和举债主体三个视角来分析。

投资端的视角——资产负债表的资产端

从投资项目来看，地方政府筹资后是为了投向公益性项目（棚改、保障性住房、扶贫项目等）、准公益性项目（交通运输、停车场、地下管廊等）和一般竞争性项目（食品、汽车等）。其中，地方政府所形成的隐性债务主要是为了投向公益性项目和准公益性项目，从2013年6月末政府或有债务的投向情况来看，主要投向领域为交通运输设施建设（41%）、市政建设（30%）、科教文卫（7%）等。

 

 

融资端的视角——资产负债表的负债端

从融资端来看，地方政府进行筹资的主要渠道包括发行地方政府债、ppp项目、政府购买服务、政府基金、城投债、平台贷款、融资租赁和其他非标融资方式等。其中，ppp项目、政府购买服务和政府基金是政府鼓励的融资方式，但在实际操作中出现了一些异化，如一些政府基金和ppp项目存在承诺固定回报、兜底回购、明股实债等违规现象。虽然目前政府正不断加强对几个融资渠道的监管，包括财政部87号文的出台，但实际上仍存在一些隐性债务。另外，对于城投债、平台贷款、融资租赁和其他非标融资方式，政府已经明确政府不得通过企事业单位举借债务（国发43号文），即通过以上渠道筹集的资金，除了已纳入财政预算的部分，都不能用财政资金予以偿还，政府不进行兜底。但实际上，市场仍普遍认为这些资金与政府信用挂钩，算是政府的隐性债务。

融资主体的视角——资产负债表的会计主体

从融资主体来看，地方政府主要通过地方融资平台来筹集资金，另外，一些地方国企也承担了部分公益性项目，因而也具备一定的融资功能。其中，通过融资平台和国企举借的用于公益性或准公益性项目的债务在广义上来说都具有政府的隐性担保，是政府的隐性债务。而政府自身也会形成部分隐性债务，包括对国企亏损补贴和社保资金缺口的支出责任，以及对政府基金的承诺回购等。

三种视角的关系

融资主体、投资端、融资端是“一体两面”的关系，投资端和融资端是一枚硬币的两面，融资主体则是这枚硬币本身。若将地方政府隐性债务编制成资产负债表，投资端的项目是资产负债表的资产端，融资端的各种债务是资产负债表的负债端，而地方政府融资平台等融资主体则是这一资产负债表的会计主体。

地方政府往往先有公益性或准公益性项目的投资需求，再通过各种途径融资，融资后形成负债，投资端也会形成对应的资产。融资主体方面，融资平台一直是最主要的融资主体，2014年之前，不少融资平台仅有融资功能，是地方政府的融资工具，融资得到的资金转移给地方政府使用；而国发43号文后，空壳融资平台逐渐清理，融资平台既是融资主体，一般同时也是投资主体。

如通常所说的“棚改增加地方政府隐性债务”是从投资端的角度来说的，棚改项目会形成棚改相关的资产，其融资端往往对应着棚改贷款、用于棚改的城投债等债务。而“政府购买、ppp等新增地方政府隐性债务”则是从融资端的角度来说，其投资端也可能对应棚改项目，或其他公益性项目。而这些隐性债务的融资主体或公益性项目的投资主体往往以地方融资平台为主。

 

 

地方政府隐性债务规模测算

其他机构或学者的测算

（一）国际清算银行（bis）的估计

国际清算银行的数据显示我国2017年底的政府债务余额为38.8万亿元，而我国财政部凯时app官方首页官网公布的同期地方政府债务余额为16.5万亿元，加上同期的国债余额13.4万亿元，即我国官方口径的政府债务余额为29.9万亿元。两者之间相差8.9万亿元，差额就是国际清算银行认为属于我国政府债务却未纳入我国财政预算的部分，实质上就是我国地方政府的隐性债务。同样可对2016年底的数据进行估计，国际清算银行显示的我国政府债务余额为33.0万亿元，我国财政部凯时app官方首页官网公布的地方政府债务余额为15.3万亿元，同期国债余额为12.0万亿元，即2016年底国际清算银行认为属于我国政府债务却未纳入我国财政预算部分的规模为5.7万亿元。另外，从增量来看，以国际清算银行数据测算属于我国地方政府隐性债务的债务规模在这两年有明显的提升。

 

 

（二）国际货币基金组织（imf）的估计

国际货币基金组织2017年第四条磋商访问报告显示我国2016年底的广义政府债务余额为46.4万亿，而狭义的政府债务余额为27.3万亿，即我国2016年底的地方政府隐性债务余额约为19.1万亿。具体而言，国际货币基金组织测算的最窄口径的一般政府债务余额包括中央政府债务余额（12万亿元）和财政部凯时app官方首页官网公布的地方政府债务余额（15.3万亿元），共计27.3万亿元，而imf研究小组估计的一般债务还纳入了一部分的新增或有债务（5.7万亿元）。此外，国际货币基金组织测算的广义政府债务还纳入了地方政府融资平台（lgfv）的相关债务和一部分与政府基金相关的债务，两者分别为10.3万亿元和3.1万亿元。

 

 

（三）其他学者的相关估计

此外，国内一些学者有也有对隐性债务的规模进行过估算，比较常用的方法是通过地方融资平台的债务去估算地方政府隐性债务的余额，估算的结果一般在30至50万亿元之间。举例而言，中国社会科学院国家金融与发展实验室副主任、国家资产负债表研究中心主任张晓晶在2017年度的中国去杠杆进程报告提到当前地方政府融资平台债务约30万亿元。而清华大学的白重恩教授也曾在2018年1月26日召开的《中国：政府投融资发展报告（2017）》发布会暨地方政府债务管理研讨会会议中提到“到2017年6月底，发行过城投债的企业的债务余额是47万亿左右。”

从投资项目的角度测算——以棚改为例

近两年来政府对棚改支持力度较大，棚改相关债务的举借较为顺畅，由于棚改项目具有很强的公益性，且这两年新增量较大，我们以棚改为例，从投资项目的角度估算由棚改形成的隐性债务规模。

（1）棚改的资金来源有哪些？

一是中央和地方的财政拨款，其中中央拨款计入城镇保障性安居工程专项资金，地方拨款计入地方住房保障支出；二是来自于政策性银行贷款，以国开和农发行为主，贷款资金很大一部分是央行通过psl投放给政策性银行，政策性银行再发放专项贷款；其他资金来源还包括商业银行发放的贷款、城投平台或其他企业发行的募集资金投向于棚改项目的债券。2018年4月，财政部发布《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（28号文），决定2018年在棚户区改造领域开展试点，有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作，鼓励地方政府通过发行专项债的方式，募集资金专门用于棚户区改造，偿债资金来源也是棚改项目对应的相关收入。6月20日天津市财政局发行了首单棚改专项债，债券期限5年、规模15亿元，招标利率仅为3.88%。

棚改的项目的实施主要为政府购买服务模式。地方政府将棚改项目纳入政府购买服务项目，然后和平台公司签订政府购买服务合同，形成合同项下付款义务；城投平台作为承接主体以签订的合同向银行进行贷款，获得资金支持。

 

 

（2）棚改资金为何会形成政府隐性债务？

刚性支付义务形成隐性债务。按照《政府采购法》政府预算不能超过三年，按照“以收定支”原则实施，在这种原则下，政府购买服务就属于合同项下的绩效挂钩的支出责任，不会形成地方政府债务。但是棚改项目一般长达5-10年，不少地方政府在预算层面只将当年应付部分纳入预算，从而达到以少量年度预算撬动更高的银行融资款目的。但这种做法也会造成财政负担，大多数的情形中，政府这种责任是相对刚性的（因为为了方便企业融资，政府与企业签订的购买服务合同往往存在付款义务脱离绩效考核、固化付款时间和金额的安排），因此很多时候把它们也视为政府债务。

棚改范围泛化，变相举债融资。国务院87号文限制将工程款纳入政府购买服务范围，但是给棚改和易地扶贫留了口子，棚改就成了金融机构唯一能够继续以政府购买服务名义向地方政府公益项目提供融资的途径（异地扶贫条件过于苛刻，很难大规模融资）。棚改项目存在泛化倾向，一些地方出现政府部门“超范围”购买服务问题，扩大棚改适用范围，将一般项目“包装”为棚改或扶贫项目，变相举债融资。

（3）棚改形成的隐性债务规模有多大？

因棚改形成的隐性债务规模可能在4.5万亿上下。1）其中存量棚改贷款约3.6万亿。根据国开行年度报告，17年底该行棚户区改造贷款余额接近2.73万亿，农发行披露的最新数据显示，18年一季度末，该行棚改贷款余额达到8679亿元。两家政策性银行棚改贷款余额合计约3.6万亿。2）与棚改相关的债券融资余额，截至18年6月底存量约0.57万亿，其中有0.41万亿是15年及以后发行的新债。3）其他形式的债务，包括与棚改相关的商业银行贷款、非标融资等，规模预计不会太大，根据资金来源占比看，估计这一部分的存量债务可能也在0.5万亿左右。

从筹资方式的角度测算

在这部分测算中，地方政府隐性债务指的是：依赖于地方政府举借的用于公益性或准公益性项目的金融类债务。具体而言，本文测算的主要是金融类债务，例如地方政府融资平台的贷款、发行的债券和其他非标融资等，政府购买服务和ppp属于合同项下的绩效挂钩的支出责任，不属于地方政府债务，但如果这种支付责任是相对刚性的，可视为政府隐性债务。对于广义隐性债务中的支出责任，如国企亏损补贴和社保资金缺口等，本文不纳入测算范围。

从筹资方式的角度进行估计，我国2017年底的地方政府隐性债务余额约为33万亿元。具体来看，政府在筹资中可能形成隐性债务的部分主要有银行贷款（包括政策性银行）、发行债券、设立政府基金、融资租赁和其他非标融资（包括券商资管计划、基金子公司、信托、保险债权投资计划等）等，具体而言：

（1）银行贷款：2013年7月31日，中国银监会公布截止2013年6月末的平台贷款余额为9.7万亿元，同期的国内金融机构贷款余额为68.1万亿元，平台贷款占比为14.2%。假设这一比例维持不变，2017年底的国内金融机构贷款余额为120.1万亿元，推算出平台贷款余额约为17万亿元。

（2）发行债券：根据wind数据，截止2017年底的wind口径城投债存量为7.02万亿元。

（3）非标融资：1）券商及基金子公司资管产品。基金业协会的相关统计年报显示，截止17年底，通过券商通道业务最终投向地方融资平台的规模为6907亿元，剔除掉投资证券投资基金（2.1%）和持牌机构资管产品和私募基金（10.4%）这一嵌套部分，可以得到通过券商通道业务直接投向地方融资平台的资金量约为0.60万亿元。另外，报告还显示截至2017年底，通过基金子公司专户最终投向地方融资平台的规模为9638亿元，剔除掉投资持牌金融机构资管产品和私募基金（35.1%）的嵌套部分，可以得到通过基金子公司直接投向地方融资平台的资金量约为0.63万亿元。2）保险资管计划。而根据保险资产管理业协会的数据，17年底债权加股权累计注册额约为2万亿元，可以估计债权投资计划的累计注册额约为1.87万亿元，这部分债权投资计划主要投向基础设施和不动产，大部分会流入地方政府融资平台。3）信托产品。另外，根据中国信托业协会数据，投向基础产业的信托资金约为3.8万亿元。

（4）融资租赁：根据中国租赁联盟发布的2017年度报告，截止2017年底全国融资租赁合同余额约为6.06万亿元。而根据商务部2016年发布的报告，基础设施及不动产行业的融资租赁资产比例约为7.64%。可以大致估算通过融资租赁投向地方政府融资平台的资金约为0.46万亿元。

（5）政府性基金和ppp项目：ppp项目的政府资本主要是通过政府性基金投入，而政府性基金主要包括政府引导基金和专项建设基金。截止2016年底，政府引导基金的余额约为2.3万亿元，但其中存在部分资金闲置的问题。根据清科研究中心的统计数据，截止2016年底，政府引导基金中已到位的资金约为1.9万亿元。此外，据21世纪经济报道记者统计，专项建设基金截止2016年底的发放总额约为1.8万亿元，即2016年底有效的政府性基金余额约为3.7万亿元。政府性基金和ppp的初衷是政府和社会资本共担风险，不会新增地方政府隐性债务，但是在ppp项目的实施过程中，一些地方政府会通过承诺回购、明股实债等方式形成隐性债务。这里，我们采用imf的估计数据，即涉及政府性基金的债务约为3.1万亿元。

 

 

从融资主体的角度测算

从地方政府融资平台的有息负债来看，我国地方政府的隐性债务规模约为30.6万亿元。具体而言，我们将有公开信息披露的融资平台（主要是发行了wind口径城投债的融资平台）的有息债务进行累加，得到2017年底各平台合计的长期借款余额为17.7万亿元、短期借款余额为2.6万亿元、应付债券余额为7.5万亿元、应付票据余额为0.4万亿元、一年内到期的非流动负债余额为4.0万亿元，有息债务合计32.3万亿元。扣除掉部分已纳入财政预算的债务（财政部凯时app官方首页官网公布的地方政府债务余额减去同期的地方政府债券余额，约为1.7万亿元），2017年底隐性债务规模约为30.6万亿元。

当然，由于仅统计了发债城投，难免会低估实际规模，但由于2014年以后发改委放宽了城投企业债发行门槛，交易所也一度降低融资平台融资门槛，进入统计范围的城投有息债务应该占到了实际规模的绝大部分。另外，从贷款的角度来看，我们统计的2092家城投债发行人中，多数都已被调出了银监会的地方政府融资平台名单，这部分发行人中很大比例都依然在为地方政府融资，且受银监会的监管较少，形成的隐性债务也相对较大。而仍在银监会名单中的公司，其贷款受银监会的监管，所形成的隐性债务部分相对较少。

相对于显性债务，隐性债务增速较快

显性债务是相对于隐性债务的概念，反应的是政府“表内”的，也就是纳入了财政预算的政府负债。从财政部凯时app官方首页官网披露的地方政府债务余额来看，自2014年以来，地方政府显性债务的增长速度相对较慢，年均增速仅为2.4%，年均增量也只有大概0.4万亿元。

而反观隐性债务，自2014年以来的年均增速达到了77%，存量迅速增加。具体来看，我们采用的估算方法是将发行了wind口径城投债的融资平台的有息债务进行累加，并扣除其中部分已纳入财政预算的债务（主要是部分城投债）。估算的结果显示，2014至2017年底地方政府隐性债务的存量分别约为5.9万亿元、13.0万亿元、24.0万亿元和30.6万亿元，年均增量约为8万亿元，年均增速超过了77%。与显性债务相比，隐性债务规模增长迅速。

 

 

纳入地方政府隐性债务后，政府负债率相对较高

按照2013年全国政府性债务审计结果公告中的说明，政府负债率是衡量经济总规模对政府债务的承载能力或经济增长对政府举债依赖程度的指标，计算方法为年末债务余额与当年gdp的比率，国际上通常以《马斯特里赫特条约》规定的负债率60%作为政府债务风险控制标准参考值。

2017年底政府负债率的官方数据为36.2%。财政部部长肖捷在十三届全国人大一次会议于2018年3月7日召开的记者会中提到：“截止到2017年末，我国政府债务余额为29.95万亿元，其中中央财政国债余额13.48万亿元，地方政府债务余额16.47万亿元。我国政府负债率也就是用债务余额除以gdp所得出的比例是36.2%。这个比例比2016年的36.7%有所下降。”此外，他还对我国政府的债务范围进行了解释：“按照中国预算法的规定，我国政府的债务范围是有界定的，它包括中央财政国债、地方政府债券以及经清理甄别认定的截止到2014年末的存量政府债务。”

纳入地方政府隐性债务后，2017年底的政府负债率高达72.3%。具体来看，2017年底纳入地方政府隐性债务后的政府债务余额约为60.6万亿元。其中，我们之前估算的2017年底地方政府隐性债务的余额约为30.6万亿元，2017年底的地方政府显性债务余额约为16.5万亿元，同期国债余额约为13.5万亿元。此外，国家统计局公布的我国2017年gdp初步核算数为82.71万亿元，由此可得纳入地方政府隐性债务后的政府负债率高达72.3%，高于国际警戒线。

另外，在2013年全国政府性债务审计结果公告中披露：“2007年以来，各年度全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的比率最高分别为19.13%和14.64%。”若估计隐性债务中由财政资金偿还的比率为19.13%，这样折算的2017年底地方政府债务余额约为5.9万亿元，即政府债务总额约为35.9万亿元，政府负债率约为43.3%，低于国际警戒线。但总体来看，考虑地方政府隐性债务后，政府负债率有了明显的提升。